United States | Few tools to give them
Because of Ukraine, America’s arsenal of democracy is depleting
The war raises worries about America’s ability to arm its friends
As london was being bombed during the Blitz, Franklin Roosevelt delivered a “fireside chat” over the radio on December 29th 1940 that still resonates today. America, the president said, had to become “the great arsenal of democracy”, both to help those fighting the Nazis and to protect itself. When Japan attacked Pearl Harbour a year later, America’s factories went into full wartime production. The car industry in Detroit took up much of the burden: Oldsmobile made cannon shells, Cadillac produced tanks and howitzers, Chrysler made Browning machine-guns. Ford built a huge factory to roll out b-24 bombers at a rate of one an hour. One of its workers might have inspired the song and poster of “Rosie the Riveter”, now an iconic image.
With war raging in Ukraine, President Joe Biden is casting himself as a latter-day Roosevelt. America will not fight directly but is determined to help Ukraine “win”. On April 28th he asked Congress for an extra $33bn to respond to the crisis, on top of $13.6bn approved earlier this year. The new request includes about $20bn in military assistance to Ukraine and European allies. “The cost of this fight is not cheap, but caving to aggression is going to be more costly if we allow it to happen,” he declared.
Can America’s arms industry respond? It must help supply not only Ukraine but also European allies that are rushing to re-arm and America itself, which must replenish its stocks and worry about the risk of great-power conflict. “One of the great success stories of this war is that we have been able to supply the Ukrainians with large numbers of munitions,” says Thomas Mahnken of the Centre for Strategic and Budgetary Assessments, a think-tank in Washington. “My question is: who is going to supply the United States? Nobody.”
America has been by far Ukraine’s biggest armourer. Since 2018 it has sold or donated 7,000-odd Javelin anti-tank missiles. America has sent 14,000 other anti-armour systems, 1,400 Stinger anti-aircraft missiles, 700 Switchblade loitering munitions, 90 howitzers with 183,000 155mm shells, 16 mi-17 helicopters, 200 armoured personnel carriers and more. And it has marshalled allies to provide military equipment, often of ex-Soviet vintage.
Most of these weapons have come from stockpiles. Factories may not be able to raise production quickly. Take the Javelin. America does not release details of its stock of weapons. But according to budget documents, its army has bought around 34,500 Javelins since they went into service in 1996. Mark Cancian of the Centre for Strategic and International Studies, another think-tank, reckons that it has used 12,500-17,500 for training and testing. That would leave 17,000-22,000 in stock at the end of 2021. So the 7,000 Javelins given to Ukraine may account for a third or more of the army’s stock (see chart). His calculation excludes about 2,400 Javelins bought by the marines, and perhaps 5,000 expended in Iraq and Afghanistan.
On May 3rd Mr Biden visited the factory in Troy, Alabama, where the Javelins are assembled. It produces 2,100 of them a year. It would thus take three or four years to replenish the army—more if orders from other countries take priority. The factory could in theory turn out 6,480 Javelins a year. But this assumes that its makers, a joint venture by Lockheed Martin and Raytheon Technologies, receive firm orders, can find the extra workers and, crucially, components. On earnings calls with investors last month the bosses of both firms spoke of supply-chain constraints.
The production of Stinger anti-aircraft missiles is tighter still. They entered service in 1981, and America bought its last batch in 2003. The production line closed last year, but reopened for a foreign customer (thought to be Taiwan). Its maker, Raytheon, says it has only a limited stock of parts. “Some of the components are no longer commercially available,” Raytheon’s boss, Gregory Hayes, told investors. “And so we’re going to have to go out and redesign some of the electronics in the missile seeker head, and that’s going to take us a little bit of time.”
The recent move to send Ukraine nato-standard artillery may relieve pressure on munitions stocks (countries have lots of 155mm shells). But other pinch-points will appear. Having long dominated the airspace of war zones, Western countries have underinvested in longer-range ground-to-air weapons of the kind Ukraine craves.
This is not the first time they find themselves short of weapons. In the air war in Libya in 2011—a limited campaign—Britain and France quickly ran short of precision-guided munitions (pgms). America itself, at some points during the campaign against the jihadists of Islamic State in Iraq and Syria in 2014-18, was consuming more pgms than could be produced.
Precision weapons, packed with chips and sensors, are hard and expensive to make. Planners tend to focus on “platforms”—tanks, ships, planes—and save money on the bombs and missiles, notes Bradley Martin of the rand Corporation, a think-tank supported by the American air force. “A risk is being assumed based on a belief that, if a war were to occur, we would be able to ramp up production,” says Mr Martin. “That’s a bad assumption.”
A related problem is a tendency to underestimate how intensely armies use munitions in a war. A third is that, after decades of peacetime procurement, industry has given priority to efficiency, not resilience. Maintaining spare capacity is costly.
It does not help that the defence industry, like others, has been hit by the covid pandemic, tight labour markets and global shortages of computer chips. A recent report by the National Defence Industrial Association argues that America’s defence-industrial base is deteriorating. The biggest problems were a shortage of skilled workers and spare parts. About 30% of firms it questioned said they were the sole supplier of a product to the Pentagon.
A battle against bottlenecks
Kathleen Hicks, the deputy defence secretary, says the Pentagon is trying to clear bottlenecks at weekly meetings with the bosses of defence firms. It is helping them locate alternative suppliers for hard-to-find parts or, in the case of the Stinger, the tools with which to make them. In the longer term the government is trying to boost domestic semiconductor production.
Ms Hicks warns against fixating on particular weapons. “We talk in name-brands. People walk around the street talking about Javelin, but the reality is that we’re providing our anti-tank systems,” she notes. What Ukraine needs is not a specific weapon, but a capability, such as stopping armoured vehicles. That might be provided by other weapons or allies (Britain and Sweden, say, which have sent their jointly produced Next-generation Light Anti-tank Weapon). And America, she says, is able to draw down stocks of Javelins and Stingers because it has other means with which to destroy tanks and planes.
Ideas for improving defence production abound. Bigger stockpiles, diversifying suppliers, modular weapons designs that allow components to be swapped, common standards among allies and joint acquisition. But much of this is hard, given that procurement is slow and national industries tend to be protected. Ms Hicks says the Pentagon must give industry “a strong, enduring market signal”, an assurance that if they hire workers and expand factories “the work is going to be there”.
For America, the war in Ukraine is still a limited commitment. But if its industry is under strain now, could it cope with a big war—say against China over Taiwan? “In world war two, one reason industry could rapidly make the shift was because we had a massive amount of unused industrial capacity after the Depression,” says Mr Martin. “Right now the arsenal of democracy is not capable of responding to the demand of long-term high-intensity conflict.”
Hoa Kỳ | Rất ít công cụ để cung cấp cho họ
Vì Ukraine, kho vũ khí dân chủ của Mỹ đang cạn kiệt
Chiến tranh làm dấy lên lo lắng về khả năng của Mỹ trong việc hỗ trợ bạn bè của mình
Khi London đang bị ném bom trong Blitz, Franklin Roosevelt đã phát một “cuộc trò chuyện bên lửa” qua radio vào ngày 29 tháng 12 năm 1940 và vẫn còn vang vọng cho đến ngày nay. Tổng thống Mỹ nói, nước Mỹ phải trở thành “kho vũ khí lớn của nền dân chủ”, vừa để giúp đỡ những người chống lại Đức Quốc xã vừa để bảo vệ chính mình. Khi Nhật Bản tấn công Trân Châu Cảng một năm sau đó, các nhà máy của Mỹ đã đi vào sản xuất hoàn toàn thời chiến. Ngành công nghiệp xe hơi ở Detroit gánh vác nhiều gánh nặng: Oldsmobile sản xuất đạn đại bác, Cadillac sản xuất xe tăng và xe tăng, Chrysler sản xuất súng máy Browning. Ford đã xây dựng một nhà máy lớn để sản xuất máy bay ném bom b-24 với tốc độ một giờ một lần. Một trong những công nhân của nó có thể đã truyền cảm hứng cho bài hát và áp phích của “Rosie the Riveter”, giờ đây đã trở thành một hình ảnh mang tính biểu tượng.
Với chiến tranh đang hoành hành ở Ukraine, Tổng thống Joe Biden đang tự biến mình thành một Roosevelt ngày sau. Mỹ sẽ không trực tiếp chiến đấu nhưng quyết tâm giúp Ukraine “chiến thắng”. Vào ngày 28 tháng 4, ông đã yêu cầu Quốc hội chi thêm 33 tỷ đô la để ứng phó với cuộc khủng hoảng, trên mức 13,6 tỷ đô la đã được phê duyệt vào đầu năm nay. Yêu cầu mới bao gồm hỗ trợ quân sự khoảng 20 tỷ USD cho Ukraine và các đồng minh châu Âu. Ông tuyên bố: “Cái giá phải trả của cuộc chiến này không hề rẻ, nhưng nếu chúng ta cho phép nó xảy ra thì sẽ còn tốn kém hơn nếu chúng ta cho phép nó xảy ra.
Ngành công nghiệp vũ khí của Mỹ có thể đáp ứng không? Nó phải giúp cung cấp cho không chỉ Ukraine mà cả các đồng minh châu Âu đang gấp rút tái vũ trang và bản thân Mỹ, nước phải bổ sung dự trữ và lo lắng về nguy cơ xung đột giữa các cường quốc. Thomas Mahnken thuộc Trung tâm Đánh giá Chiến lược và Ngân sách, một tổ chức tư vấn ở Washington, cho biết: “Một trong những câu chuyện thành công lớn của cuộc chiến này là chúng tôi đã có thể cung cấp cho Ukraine số lượng lớn vũ khí. “Câu hỏi của tôi là: ai sẽ cung cấp cho Hoa Kỳ? Không ai.”
Cho đến nay, Mỹ là nhà cung cấp vũ khí lớn nhất của Ukraine. Kể từ năm 2018, họ đã bán hoặc tặng 7.000 tên lửa chống tăng Javelin. Mỹ đã gửi 14.000 hệ thống chống thiết giáp khác, 1.400 tên lửa phòng không Stinger, 700 bom đạn mang tên Switchblade, 90 pháo kéo với 183.000 quả đạn pháo 155mm, 16 máy bay trực thăng mi-17, 200 tàu sân bay bọc thép và hơn thế nữa. Và nó đã yêu cầu các đồng minh cung cấp thiết bị quân sự, thường là đồ cũ của Liên Xô cũ.
Hầu hết những vũ khí này đều đến từ các kho dự trữ. Các nhà máy có thể không thể tăng sản lượng một cách nhanh chóng. Đi Javelin. Mỹ không công bố thông tin chi tiết về kho vũ khí của mình. Nhưng theo các tài liệu ngân sách, quân đội của họ đã mua khoảng 34.500 chiếc Javelins kể từ khi chúng đi vào hoạt động năm 1996. Mark Cancian thuộc Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế, một nhà nghiên cứu khác, tính toán rằng họ đã sử dụng 12.500-17.500 chiếc để huấn luyện và thử nghiệm. Như vậy sẽ còn 17.000-22.000 trong kho vào cuối năm 2021. Vì vậy, 7.000 Javelins được trao cho Ukraine có thể chiếm một phần ba hoặc nhiều hơn trong kho của quân đội (xem biểu đồ). Tính toán của ông không bao gồm khoảng 2.400 chiếc Javelins được lính thủy đánh bộ mua, và có lẽ 5.000 chiếc được sử dụng ở Iraq và Afghanistan.
Vào ngày 3 tháng 5, ông Biden đã đến thăm nhà máy ở Troy, Alabama, nơi lắp ráp những chiếc Javelins. Nó sản xuất 2.100 chiếc trong số đó mỗi năm. Do đó, sẽ mất ba hoặc bốn năm để bổ sung quân đội — nhiều hơn nếu các đơn đặt hàng từ các quốc gia khác được ưu tiên. Về lý thuyết, nhà máy có thể sản xuất 6.480 Javelins mỗi năm. Nhưng điều này giả định rằng các nhà sản xuất của nó, một liên doanh của Lockheed Martin và Raytheon Technologies, nhận được đơn đặt hàng của công ty, có thể tìm thêm nhân công và quan trọng là các thành phần. Trong các cuộc gọi thu nhập với các nhà đầu tư vào tháng trước, các ông chủ của cả hai công ty đã nói về những hạn chế trong chuỗi cung ứng.
Việc sản xuất tên lửa phòng không Stinger vẫn còn chặt chẽ hơn. Họ đi vào hoạt động từ năm 1981, và Mỹ đã mua lô cuối cùng vào năm 2003. Dây chuyền sản xuất đã đóng cửa vào năm ngoái, nhưng đã mở lại cho một khách hàng nước ngoài (được cho là Đài Loan). Nhà sản xuất của nó, Raytheon, cho biết họ chỉ có một lượng phụ tùng hạn chế. “Một số thành phần không còn được bán trên thị trường nữa,” ông chủ của Raytheon, Gregory Hayes, nói với các nhà đầu tư. “Và vì vậy, chúng tôi sẽ phải đi ra ngoài và thiết kế lại một số thiết bị điện tử trong đầu tìm kiếm tên lửa và điều đó sẽ khiến chúng tôi mất một chút thời gian.”
Động thái gửi pháo tiêu chuẩn nato của Ukraine gần đây có thể làm giảm áp lực đối với các kho vũ khí (các nước có nhiều đạn pháo 155mm). Nhưng các điểm nhúm khác sẽ xuất hiện. Từ lâu đã thống trị không phận của các khu vực chiến sự, các nước phương Tây đã không đầu tư vào các loại vũ khí đất đối không tầm xa hơn thuộc loại mà Ukraine thèm muốn.
Đây không phải là lần đầu tiên họ thấy mình thiếu vũ khí. Trong cuộc không chiến ở Libya năm 2011 – một chiến dịch hạn chế – Anh và Pháp đã nhanh chóng thiếu đạn dẫn đường chính xác (pgms). Bản thân Mỹ, tại một số thời điểm trong chiến dịch chống lại các phần tử thánh chiến của Nhà nước Hồi giáo ở Iraq và Syria năm 2014-18, đã tiêu thụ nhiều pgms hơn mức có thể sản xuất.
Các loại vũ khí chính xác, được trang bị chip và cảm biến, rất khó chế tạo và đắt tiền. Các nhà lập kế hoạch có xu hướng tập trung vào các “nền tảng” – tàu, tàu, máy bay – và tiết kiệm tiền cho bom và tên lửa, Bradley Martin thuộc Tập đoàn rand, một tổ chức tư vấn được hỗ trợ bởi không quân Mỹ, lưu ý. Ông Martin nói: “Một rủi ro đang được giả định dựa trên niềm tin rằng, nếu xảy ra chiến tranh, chúng tôi sẽ có thể tăng cường sản xuất. “Đó là một giả định tồi.”
Một vấn đề liên quan là xu hướng đánh giá thấp mức độ mạnh mẽ của quân đội sử dụng bom, đạn trong chiến tranh. Thứ ba là, sau nhiều thập kỷ mua sắm trong thời bình, ngành công nghiệp đã ưu tiên cho hiệu quả chứ không phải khả năng phục hồi. Duy trì công suất dự phòng là tốn kém.
Cũng như những ngành khác, ngành công nghiệp quốc phòng bị ảnh hưởng bởi đại dịch lớn, thị trường lao động thắt chặt và tình trạng thiếu chip máy tính trên toàn cầu cũng không giúp được gì. Một báo cáo gần đây của Hiệp hội Công nghiệp Quốc phòng Quốc gia cho rằng cơ sở công nghiệp-quốc phòng của Mỹ đang xấu đi. Vấn đề lớn nhất là thiếu công nhân lành nghề và phụ tùng thay thế. Khoảng 30% các công ty được hỏi cho biết họ là nhà cung cấp sản phẩm duy nhất cho Lầu Năm Góc.
Cuộc chiến chống lại những nút thắt cổ chai
Kathleen Hicks, Thứ trưởng Quốc phòng, cho biết Lầu Năm Góc đang cố gắng giải tỏa các nút thắt tại các cuộc họp hàng tuần với các ông chủ của các công ty quốc phòng. Nó đang giúp họ xác định các nhà cung cấp thay thế cho các bộ phận khó tìm hoặc, trong trường hợp của Stinger, các công cụ để tạo ra chúng. Về lâu dài, chính phủ đang cố gắng thúc đẩy sản xuất chất bán dẫn trong nước.
Bà Hicks cảnh báo không nên cố định vào các loại vũ khí cụ thể. “Chúng tôi nói về thương hiệu. Mọi người đi dạo trên phố nói về Javelin, nhưng thực tế là chúng tôi đang cung cấp hệ thống chống tăng của mình, ”cô lưu ý. Những gì Ukraine cần không phải là một loại vũ khí cụ thể, mà là một khả năng, chẳng hạn như ngăn chặn các phương tiện bọc thép. Điều đó có thể được cung cấp bởi các loại vũ khí hoặc đồng minh khác (Anh và Thụy Điển nói rằng, hai nước đã gửi Vũ khí chống tăng hạng nhẹ thế hệ tiếp theo được sản xuất chung). Và Mỹ, cô ấy nói, có thể rút bớt lượng dự trữ Javelins và Stingers vì nước này có các phương tiện khác để tiêu diệt xe tăng và máy bay.
Rất nhiều ý tưởng để cải thiện sản xuất quốc phòng. Các kho dự trữ lớn hơn, đa dạng hóa nhà cung cấp, thiết kế vũ khí mô-đun cho phép hoán đổi các thành phần, tiêu chuẩn chung giữa các đồng minh và mua lại chung.
Nhưng phần lớn điều này là khó, do quá trình mua sắm diễn ra chậm chạp và các ngành công nghiệp quốc gia có xu hướng được bảo hộ. Bà Hicks nói rằng Lầu Năm Góc phải cung cấp cho ngành công nghiệp “một tín hiệu thị trường bền vững, mạnh mẽ”, một sự đảm bảo rằng nếu họ thuê công nhân và mở rộng nhà máy thì “công việc sẽ đến đó”.
Đối với Mỹ, cuộc chiến ở Ukraine vẫn là một cam kết hạn chế. Nhưng nếu ngành công nghiệp của nó bây giờ đang gặp căng thẳng, nó có thể đương đầu với một cuộc chiến tranh lớn – chẳng hạn như chống lại Trung Quốc thay vì Đài Loan? Ông Martin nói: “Trong chiến tranh thế giới thứ hai, một lý do khiến ngành công nghiệp có thể nhanh chóng thay đổi là vì chúng ta có một lượng lớn công suất công nghiệp chưa được sử dụng sau cuộc suy thoái,” ông Martin nói. “Hiện tại, kho vũ khí của nền dân chủ không đủ khả năng đáp ứng nhu cầu của cuộc xung đột cường độ cao trong thời gian dài.”
