Joe Biden’s signature legislation passes the Senate, at last
The Inflation Reduction Act is weakened by big compromises, but is still a big deal
“This has been decades in the making, and it will reshape the decades ahead.” That is how Fred Krupp, a longtime champion of congressional action on climate change as head of the Environmental Defence Fund, a green group, describes the Inflation Reduction Act (ira). Mr Krupp and his fellow advocates have watched every bold American climate proposal of the past few decades flop. Now they have real grounds for optimism.
On August 7th the Senate passed the ira; the House of Representatives is expected to follow suit within days. Once law, the act will shower $369bn of subsidies and tax credits over the course of a decade on renewable energy and electric vehicles, hydrogen hubs, carbon capture and storage, and more. It is the largest package of climate spending in American history.
For months President Biden’s landmark policy proposal, initially known as Build Back Better (bbb), looked doomed to fail. Only a year ago Democrats had hoped to pass a package of climate and energy policies, health-care reforms and social programmes costing $3.5trn over a decade. It stalled in Congress due to intransigence from the right (not one Republican senator voted for the ira on August 7th) and was whittled down by old-style centrist Democrats, in particular Joe Manchin, a senator from West Virginia. Last month Mr Manchin appeared to scuttle bbb altogether.
Then came the shock. On July 27th he and Chuck Schumer, the Democratic leader in the Senate, revealed that secret negotiations had led to an agreement on a slimmer version of bbb that would tackle the climate and health care, and jettison much of the rest. Besides providing green subsidies, the ira will reduce the cost to the elderly of some prescription drugs, and raise taxes on some big American firms.
The ira is a big deal, even if each of its victories was clinched only with big trade-offs. Start with the portion that involved some of the largest compromises: tax reforms. In Democrats’ original conception of bbb, tax provisions were nearly as important as spending commitments. The goal, on which Mr Biden campaigned, was to raise taxes on big companies and the very wealthy. But that ran into opposition from Kyrsten Sinema, a Democratic senator from Arizona, who refused to back a bill that would lead to higher tax rates.
So the party settled on a workaround: a new 15% minimum tax on book income reported by companies with profits of more than $1bn. Many tax experts are highly critical of this new levy. Book income is conceptually different from income as reported to tax authorities; taxing two separate statements of income will add complexity to America’s overburdened tax system.
Still, the tax reform deserves praise for raising much-needed revenue. Non-partisan analysis suggests it will cut the federal budget deficit by a cumulative $300bn over the coming decade (see chart 1). The exchequer may raise twice that amount from both the reform of drug pricing and imposition of the 15% tax.
That points to a second reason to applaud the ira. For decades the only corporate lobbying group in Washington more powerful than Big Oil has been Big Pharma. During his term Mr Trump surprised many by vowing to rein in drug prices, but largely failed. Despite attempts by congressional leaders in both parties to tackle runaway drug prices, the industry undermined every big reform. No longer.
The ira gives Medicare, the giant government health scheme for the aged, the power to negotiate the price of some high-cost drugs for the first time. If drug prices for Medicare rise faster than inflation, firms will now be forced to issue a rebate. The law will cap co-payments and eliminate co-insurance costs for Medicare recipients, and extend some health-care subsidies. Tricia Neuman of the Kaiser Family Foundation, a health-care think-tank, says it is “hard to overstate” the significance of the drugs provisions: in overcoming fierce industry opposition, achieving the first big Medicare reform in over a decade and lowering the cost of pricey drugs.
The vote heard round the world
The third reason is perhaps the most powerful: at the heart of the ira is a bold attempt to turbocharge America’s clean-energy transformation. True, the bill is all carrot and no stick: it lacks a national plan for carbon pricing or a mandated cap on greenhouse-gas (ghg) emissions. But an exception to that is a fee that will be levied on methane emissions from oil and gas operations. Lindsey Griffith of the Clean Air Task Force, an advocacy group, expects this relatively high fee will be “critically important” in mobilising the energy industry to tackle emissions of methane, a potent greenhouse gas.
Crucially, the ira replaces the stop-go tax credits, which have hitherto hobbled the development of renewable energy, with tax credits that offer ten years of policy certainty. Christopher Seiple of Wood Mackenzie, a consultancy, estimates that the ira will boost total spending on renewables by $300bn by 2035 compared with current policies, to $1.2trn. Well-crafted subsidies for nuclear power will extend the life of many plants, which produce carbon-free energy and a fifth of America’s power.
The upshot will be a significant reduction in climate-related emissions. Mr Biden had made a bold promise to reduce America’s ghg emissions by 2030 to half their level of 2005. The ira alone will not fulfil that, but it will help America get most of the way there (see chart 2). Modelling by the Rhodium Group, a consultancy, finds that business-as-usual would have reduced annual emissions by a quarter to 35% in that timeframe. The new law should reduce them by about a third to 44%.
Perhaps most encouragingly, the ira should be politically durable. Paul Bledsoe of the Progressive Policy Institute, a think-tank, reckons the ten-year tax credits are so popular with firms and investors that they are “very unlikely” to be repealed even if Republicans control the White House and Congress come 2024. The bill’s reforms enjoy broad support from voters of both parties, polling suggests; in the long run it is expected to lower households’ energy bills.
If the ira kickstarts a clean-energy revolution at home, abroad it already signals that America takes seriously its leading role on the climate. For years, says Mr Krupp, the country was seen as “all talk and no action”. It looked set to show up empty-handed to the un’s next climate summit, in November in Egypt. Now, hopes Heather Zichal of the American Clean Power Association, a trade group, this will be “the vote heard round the world”.
Đạo luật chữ ký của Joe Biden cuối cùng cũng được Thượng viện thông qua
Đạo luật Giảm lạm phát bị suy yếu do các thỏa hiệp lớn, nhưng vẫn là một vấn đề lớn
“Điều này đã được thực hiện trong nhiều thập kỷ và nó sẽ định hình lại các thập kỷ trước.” Đó là cách Fred Krupp, một nhà đấu tranh lâu năm cho hành động của quốc hội về biến đổi khí hậu với tư cách là người đứng đầu Quỹ Bảo vệ Môi trường, một nhóm xanh, mô tả Đạo luật Giảm lạm phát (ira). Ông Krupp và những người ủng hộ đồng nghiệp của ông đã theo dõi mọi đề xuất về khí hậu táo bạo của Mỹ trong vài thập kỷ qua đều thất bại. Bây giờ họ có cơ sở thực sự để lạc quan.
Vào ngày 7 tháng 8, Thượng viện đã thông qua ira; Hạ viện dự kiến sẽ làm theo trong vòng vài ngày tới. Sau khi có luật, đạo luật sẽ cung cấp 369 tỷ đô la trợ cấp và tín dụng thuế trong suốt một thập kỷ cho năng lượng tái tạo và xe điện, trung tâm hydro, thu giữ và lưu trữ carbon, v.v. Đây là gói chi tiêu cho khí hậu lớn nhất trong lịch sử Hoa Kỳ.
Trong nhiều tháng, đề xuất chính sách mang tính bước ngoặt của Tổng thống Biden, ban đầu được gọi là Xây dựng trở lại tốt hơn (bbb), có vẻ sẽ thất bại. Chỉ một năm trước, các đảng viên Đảng Dân chủ đã hy vọng thông qua một gói chính sách khí hậu và năng lượng, cải cách chăm sóc sức khỏe và các chương trình xã hội trị giá 3,5 triệu đô la trong hơn một thập kỷ. Nó đã bị đình trệ tại Quốc hội do sự bất cần từ phía cánh hữu (không có một thượng nghị sĩ Đảng Cộng hòa nào bỏ phiếu cho ira vào ngày 7 tháng 8) và đã bị hạ bệ bởi những người theo Đảng Dân chủ trung tâm kiểu cũ, đặc biệt là Joe Manchin, một thượng nghị sĩ từ Tây Virginia. Tháng trước, ông Manchin đã xuất hiện để đánh giá bbb hoàn toàn.
Sau đó là cú sốc. Vào ngày 27 tháng 7, ông và Chuck Schumer, lãnh đạo đảng Dân chủ tại Thượng viện, tiết lộ rằng các cuộc đàm phán bí mật đã dẫn đến một thỏa thuận về phiên bản bbb mỏng hơn sẽ giải quyết vấn đề khí hậu và chăm sóc sức khỏe, đồng thời loại bỏ phần lớn phần còn lại. Bên cạnh việc cung cấp trợ cấp xanh, ira sẽ giảm chi phí cho người già đối với một số loại thuốc kê đơn và tăng thuế đối với một số công ty lớn của Mỹ.
Đồng ira là một vấn đề lớn, ngay cả khi mỗi chiến thắng của nó chỉ thu được bằng những đánh đổi lớn. Bắt đầu với phần liên quan đến một số thỏa hiệp lớn nhất: cải cách thuế. Theo quan niệm ban đầu của Đảng Dân chủ về bbb, các điều khoản thuế quan trọng như các cam kết chi tiêu. Mục tiêu mà ông Biden vận động, là tăng thuế đối với các công ty lớn và những người rất giàu có. Nhưng điều đó vấp phải sự phản đối của Kyrsten Sinema, một thượng nghị sĩ đảng Dân chủ từ Arizona, người đã từ chối ủng hộ một dự luật dẫn đến mức thuế cao hơn.
Vì vậy, bên đó đã giải quyết một cách giải quyết: mức thuế tối thiểu 15% mới đối với thu nhập trên sổ sách được báo cáo bởi các công ty có lợi nhuận trên 1 tỷ đô la. Nhiều chuyên gia thuế rất chỉ trích mức thuế mới này. Thu nhập ghi sổ về mặt khái niệm khác với thu nhập được báo cáo với cơ quan thuế; đánh thuế hai báo cáo thu nhập riêng biệt sẽ làm tăng thêm sự phức tạp cho hệ thống thuế quá tải của Mỹ.
Tuy nhiên, cải cách thuế đáng được khen ngợi vì đã tăng nguồn thu rất cần thiết. Phân tích phi đảng phái cho thấy nó sẽ cắt giảm thâm hụt ngân sách liên bang khoảng 300 tỷ đô la tích lũy trong thập kỷ tới (xem biểu đồ 1). Sự xuất sắc có thể tăng gấp đôi số tiền đó từ cả việc cải cách giá thuốc và áp thuế 15%.
Điều đó chỉ ra một lý do thứ hai để hoan nghênh ira. Trong nhiều thập kỷ, nhóm vận động hành lang doanh nghiệp duy nhất ở Washington mạnh hơn Big Oil là Big Pharma. Trong nhiệm kỳ của mình, ông Trump đã khiến nhiều người ngạc nhiên khi thề sẽ kiềm chế giá thuốc, nhưng phần lớn đã thất bại. Bất chấp những nỗ lực của các nhà lãnh đạo quốc hội ở cả hai đảng nhằm giải quyết vấn đề giá thuốc đang tăng vọt, ngành công nghiệp này đã phá hoại mọi cuộc cải cách lớn. Không còn nữa.
Ira cho phép Medicare, chương trình y tế khổng lồ của chính phủ dành cho người cao tuổi, lần đầu tiên có quyền thương lượng giá của một số loại thuốc giá cao. Nếu giá thuốc cho Medicare tăng nhanh hơn lạm phát, các công ty bây giờ sẽ buộc phải giảm giá. Luật sẽ giới hạn các khoản đồng thanh toán và loại bỏ chi phí đồng bảo hiểm cho người nhận Medicare, và mở rộng một số trợ cấp chăm sóc sức khỏe. Tricia Neuman của Kaiser Family Foundation, một tổ chức tư vấn chăm sóc sức khỏe, nói rằng thật “khó để nói quá” tầm quan trọng của các quy định về thuốc: trong việc vượt qua sự phản đối gay gắt của ngành, đạt được cuộc cải cách Medicare lớn đầu tiên trong hơn một thập kỷ và giảm chi phí thuốc đắt tiền.
Cuộc bỏ phiếu được nghe trên toàn thế giới
Lý do thứ ba có lẽ là mạnh mẽ nhất: trung tâm của ira là một nỗ lực táo bạo nhằm tăng tốc quá trình chuyển đổi năng lượng sạch của Mỹ. Đúng vậy, dự luật này hoàn toàn là củ cà rốt và không có cây gậy: nó thiếu kế hoạch quốc gia về định giá carbon hoặc giới hạn bắt buộc đối với lượng phát thải khí nhà kính (ghg). Nhưng một ngoại lệ là một khoản phí sẽ được đánh vào khí thải mêtan từ các hoạt động khai thác dầu khí. Lindsey Griffith thuộc Lực lượng Đặc nhiệm Không khí Sạch, một nhóm vận động, hy vọng khoản phí tương đối cao này sẽ là “cực kỳ quan trọng” trong việc huy động ngành năng lượng giải quyết phát thải khí mê-tan, một loại khí nhà kính mạnh.
Điều quan trọng, ira thay thế các khoản tín dụng thuế dừng, vốn đã cản trở sự phát triển của năng lượng tái tạo, bằng các khoản tín dụng thuế cung cấp 10 năm chắc chắn về chính sách. Christopher Seiple của Wood Mackenzie, một công ty tư vấn, ước tính rằng ira sẽ thúc đẩy tổng chi tiêu cho năng lượng tái tạo lên 300 tỷ đô la vào năm 2035 so với các chính sách hiện tại, lên 1,2 triệu đô la. Các khoản trợ cấp được chế tạo tốt cho năng lượng hạt nhân sẽ kéo dài tuổi thọ của nhiều nhà máy, những nhà máy sản xuất năng lượng không có carbon và chiếm 1/5 năng lượng của nước Mỹ.
Kết quả đạt được sẽ là giảm đáng kể lượng khí thải liên quan đến khí hậu. Ông Biden đã đưa ra lời hứa táo bạo là giảm lượng phát thải ghg của Mỹ vào năm 2030 xuống còn một nửa mức của năm 2005. Riêng ira sẽ không thực hiện được điều đó, nhưng nó sẽ giúp Mỹ đạt được hầu hết các chặng đường đến đó (xem biểu đồ 2). Mô hình hóa của Rhodium Group, một công ty tư vấn, phát hiện ra rằng hoạt động kinh doanh thông thường sẽ giảm lượng khí thải hàng năm xuống còn một phần tư xuống 35% trong khung thời gian đó. Luật mới sẽ giảm chúng khoảng một phần ba đến 44%.
Có lẽ điều đáng khích lệ nhất là đồng ira nên bền về mặt chính trị. Paul Bledsoe của Viện Chính sách Tiến bộ, một nhà nghiên cứu, cho rằng các khoản tín dụng thuế 10 năm rất phổ biến với các công ty và nhà đầu tư đến mức chúng “rất khó có thể bị bãi bỏ” ngay cả khi Đảng Cộng hòa kiểm soát Nhà Trắng và Quốc hội đến năm 2024. The các cuộc cải cách của dự luật nhận được sự ủng hộ rộng rãi của cử tri cả hai đảng, cuộc thăm dò cho thấy; về lâu dài, dự kiến sẽ giảm hóa đơn năng lượng của các hộ gia đình.
Nếu ira khởi động một cuộc cách mạng năng lượng sạch trong nước, thì ở nước ngoài, nó đã báo hiệu rằng Mỹ rất coi trọng vai trò hàng đầu của mình đối với khí hậu. Ông Krupp cho biết trong nhiều năm, đất nước được coi là “chỉ toàn nói chuyện và không hành động”. Nó trông có vẻ sẽ trắng tay tại hội nghị thượng đỉnh về khí hậu tiếp theo của un, vào tháng 11 ở Ai Cập. Giờ đây, hy vọng Heather Zichal của Hiệp hội Điện sạch Hoa Kỳ, một nhóm thương mại, đây sẽ là “cuộc bỏ phiếu được nghe trên toàn thế giới”.
